作者：馬海濤、肖鵬（分別系中央財經(jīng)大學(xué)副校長、北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，中央財經(jīng)大學(xué)研究生院副院長）

　　習(xí)近平總書記強調(diào)，財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統(tǒng)性重構(gòu)。黨的十八大以來，預(yù)算制度改革作為現(xiàn)代財政制度建設(shè)的重要內(nèi)容率先啟動、率先突破，在全面實施預(yù)算績效管理、推進預(yù)決算公開、實施中期財政規(guī)劃、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強地方政府債務(wù)管理、深化政府采購制度改革、建立政府綜合財務(wù)報告制度等方面，密集推出一系列重大改革舉措，取得了階段性成效。黨的二十大報告進一步就“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”作出具體部署。立足新發(fā)展階段，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，必須注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，多方同步發(fā)力進一步健全我國的現(xiàn)代預(yù)算制度，牽引帶動政府治理效能持續(xù)提升。

　　健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重要意義

　　財政是國家治理之基，預(yù)算是財政管理之柱。預(yù)算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。黨的十八大以來我國啟動的一系列預(yù)算制度改革效果明顯，已初步搭建起現(xiàn)代預(yù)算制度的主體框架，但在財政資源統(tǒng)籌、增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障、強化預(yù)算約束、預(yù)算協(xié)同管理等方面還存在一些亟待解決的問題，必須進一步健全現(xiàn)代預(yù)算制度。

　　進一步健全現(xiàn)代預(yù)算制度，有助于大幅度增強財政政策的執(zhí)行力。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，加強系統(tǒng)集成，提升對財政數(shù)據(jù)的管理能力，有利于大幅度提高財政政策執(zhí)行力。政府預(yù)算管理是一項系統(tǒng)工程，涉及基礎(chǔ)信息管理、項目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會計核算、決算和報告管理等環(huán)節(jié)，還涉及預(yù)算管理主體流程與資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、績效管理等業(yè)務(wù)的銜接問題。以系統(tǒng)化思維對現(xiàn)有的預(yù)算管理手段和信息化水平進行全面徹底升級，把基礎(chǔ)工作做扎實，以財政管理效能提升來促進實現(xiàn)財政政策的宏觀調(diào)控目標，能夠更好地發(fā)揮財政政策的乘數(shù)效應(yīng)。

　　進一步健全現(xiàn)代預(yù)算制度，有助于大幅度提高財政資源配置效率。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，統(tǒng)一各主體的預(yù)算管理流程和規(guī)則，有利于推動財政資金使用不斷提質(zhì)增效。財政與各部門、單位間的信息不對稱，容易帶來預(yù)算碎片化以及資金使用效率低下的問題。財政與各部門、單位都依據(jù)各自的管理需求和規(guī)則產(chǎn)生大量信息，這些信息是實現(xiàn)有效財政監(jiān)督控制的基礎(chǔ)，也是政府決策的基礎(chǔ)。加強政府預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算相銜接，保證政府預(yù)算安排給本部門的資金落實到具體單位和項目，建立自上而下的支出控制措施，實現(xiàn)政府預(yù)算對部門和單位預(yù)算的支出限額控制，防范財政風(fēng)險，能夠促使財政資源從低效益領(lǐng)域轉(zhuǎn)向高效益領(lǐng)域，激勵各部門和單位進一步提高資源配置效率。

　　進一步健全現(xiàn)代預(yù)算制度，有助于大幅度優(yōu)化財政管理流程，提升財政管理效率。通過統(tǒng)一預(yù)算管理流程和規(guī)則，設(shè)置統(tǒng)一的預(yù)算管理要素，能夠破解預(yù)算管理控制要素的含義、適用范圍、分類標準、控制口徑不一致進而導(dǎo)致傳遞或理解出現(xiàn)偏差的問題。預(yù)算管理是公共資源獲取和使用的過程，需要接受監(jiān)督。為更好接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督，進一步發(fā)揮財會監(jiān)督利劍作用，滿足實時監(jiān)督和控制需要，預(yù)算管理在事前就需細化數(shù)據(jù)記錄規(guī)則，從生產(chǎn)系統(tǒng)完整準確提取數(shù)據(jù)，防止部門、單位因僅靠事后填報和匯總預(yù)算信息而出現(xiàn)人為干預(yù)和信息冗余影響控制效果的局面。不斷豐富預(yù)算公開內(nèi)容，提高預(yù)算公開的及時性，滿足人民群眾對財政透明度和政府履職盡責(zé)情況日益增長的關(guān)切，將外部監(jiān)督壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部改進管理的動力，促進財政、部門和單位不斷改進預(yù)算管理。

　　進一步健全現(xiàn)代預(yù)算制度，有助于大幅度提升財政數(shù)據(jù)分析能力。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，打造完整可靠、服務(wù)決策的財政數(shù)據(jù)分析體系，有利于更好地服務(wù)政府的宏觀決策。這就要求預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)必須完整、準確并相關(guān)，財政國庫自動記錄支出明細、合同協(xié)議、電子發(fā)票、現(xiàn)金預(yù)測等信息，自動生成財務(wù)報告和分類信息查詢表，為預(yù)算執(zhí)行管理、績效評價、財政監(jiān)督和綜合財務(wù)報告提供可靠支撐。實現(xiàn)各級財政總賬數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)全國財政總賬數(shù)據(jù)自動匯總，建立全國預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的集中管理和大數(shù)據(jù)分析機制。進一步挖掘數(shù)據(jù)背后的決策價值。加強決算數(shù)據(jù)、非稅收入數(shù)據(jù)、動態(tài)監(jiān)控數(shù)據(jù)、差旅電子憑證數(shù)據(jù)等財政國庫數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用，為改進財政財務(wù)管理、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。

　　健全現(xiàn)代預(yù)算制度必須注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性

　　當(dāng)前我國的預(yù)算制度改革已進入深水區(qū)、攻堅期，過去出臺單項制度和規(guī)則的方式，已無法適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局的改革要求。健全現(xiàn)代預(yù)算制度必須注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，從“強化統(tǒng)籌”入手進一步提高財力統(tǒng)籌能力，從“突出績效”入手進一步提高資源配置能力，從“支出標準”入手進一步強化預(yù)算法定約束，從“信息支撐”入手進一步提高協(xié)同管理能力，多方同步發(fā)力，力爭以“小切口”推動“大變革”，牽引帶動政府治理效能持續(xù)提升。

　　加強財政資源統(tǒng)籌，增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障。強化全口徑預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)配。加強“四本預(yù)算”和政府專項債券等收入來源的銜接，健全政府投融資機制。完善公共資源交易平臺，對土地、海域、礦產(chǎn)等有形資源和指標、規(guī)模、權(quán)益等無形資產(chǎn)實行市場交易、有償使用、統(tǒng)一監(jiān)管。建立“集中財力辦大事”預(yù)算決策機制，以事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為遵循，實行“決策（規(guī)劃）—業(yè)務(wù)—資金—項目”清單式管理，加大對黨中央、國務(wù)院重大戰(zhàn)略決策、政策的財力保障，確保一張藍圖繪到底。

　　提升財政資源配置能力，確保財政資金使用提質(zhì)增效。明晰績效管理權(quán)責(zé)。推進預(yù)算管理和績效管理深度融合，保障黨委政府決策部署落地落實。強化全流程預(yù)算績效融合。全面實施重大政策和項目事前績效評審，加強成本效益分析，從源頭實行績效“一票否決”預(yù)算控制。實行預(yù)算項目全生命周期管理，全面實行預(yù)算支出“項目化”管理，以零基、滾動、優(yōu)選為導(dǎo)向進行項目排序，實現(xiàn)各項支出可增可減、可進可退。

　　推進財政支出標準化，強化預(yù)算法定約束。推進財政支出標準化建設(shè)。加強基本支出標準體系建設(shè)，一方面，要健全基本支出標準體系框架，科學(xué)設(shè)置定額項目，合理保障機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和基本履職需要；另一方面，要分類明確財政保障政策，完善支出標準和保障政策調(diào)整機制。加強項目支出標準體系建設(shè)，一方面，要從項目文本和支出標準兩方面推進標準化工作，進一步統(tǒng)一項目文本的框架結(jié)構(gòu)、支出內(nèi)容、文本格式等內(nèi)容，針對項目各項支出內(nèi)容中適合制定標準的部分，制定符合實際的支出標準；另一方面，將財政資金分配規(guī)范及方法等納入支出標準范疇，把握建設(shè)重點，對于涉及面廣、資金量大、實施期限長、適合標準化管理的項目，應(yīng)進一步加快標準體系建設(shè)的進程。

　　推動數(shù)據(jù)共享，提高預(yù)算管理信息化水平。實現(xiàn)預(yù)算管理信息貫通共享。加強大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用，強化財政部門數(shù)據(jù)密集型綜合管理部門的定位，推進財政與稅務(wù)、人民銀行等的跨部門數(shù)據(jù)連通，夯實預(yù)算管理基礎(chǔ)。在縱向上進一步促進中央和地方財政系統(tǒng)的信息貫通，在橫向上進一步促進部門間預(yù)算信息的互聯(lián)共享，運用信息化技術(shù)建立全覆蓋、全鏈條的財政資金監(jiān)控機制，實時記錄和動態(tài)監(jiān)控資金在下級財政、用款單位的分配、撥付、使用情況，形成多層次的綜合監(jiān)督體系。

　　強化協(xié)同監(jiān)督，提升預(yù)算審查監(jiān)督能力。發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)。加強預(yù)算和各項政策的銜接，編制年度預(yù)算時，將全面貫徹國家重大戰(zhàn)略、政策作為預(yù)算安排的首要任務(wù)，支出預(yù)算和政策必須同國家重大戰(zhàn)略部署反復(fù)對標對表。改進和細化預(yù)決算編報，逐步完善預(yù)決算草案的編制，以便于人大代表理解和監(jiān)督。加強與人大代表的日常溝通匯報，積極配合人大審議預(yù)決算，將人大及其常委會有關(guān)預(yù)決算的決議作為制定支出政策、分配財政資金、完善管理措施的重要依據(jù)。

　　　　（本文系國家社科基金重大項目〔21ZDA043〕階段性成果）