作者：房連泉（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員、世界社保研究中心秘書長(zhǎng)）

　　新形勢(shì)下，我國(guó)社會(huì)保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的發(fā)展階段，加快完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，要著重提升統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力，促進(jìn)三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度聯(lián)動(dòng)改革，形成整體合力。

　　黨的二十大報(bào)告提出，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。新形勢(shì)下，我國(guó)社會(huì)保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的發(fā)展階段，加快完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，要著重提升統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力，促進(jìn)三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度聯(lián)動(dòng)改革，形成整體合力。

　　三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)同發(fā)展面臨的任務(wù)

　　自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)取得非凡成就。第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已實(shí)現(xiàn)廣覆蓋，至2022年底參保人數(shù)達(dá)到10.5億；第二支柱企業(yè)（職業(yè)）年金制度至2021年末覆蓋人數(shù)達(dá)到7200萬(wàn)，積累基金達(dá)4.4萬(wàn)億元；第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度于2022年底啟航，標(biāo)志著與國(guó)際接軌的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架正式確立。

　　但同時(shí)也要看到，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，當(dāng)前仍存在著覆蓋面不足、結(jié)構(gòu)失衡和體制機(jī)制改革相對(duì)滯后等問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是覆蓋面不足，二、三支柱尤為突出。雖然基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但部分靈活就業(yè)人員、流動(dòng)人口和新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者等人群仍未納入其中；二支柱年金制度參保人群主要以國(guó)有、正規(guī)部門職工為主，民營(yíng)中小企業(yè)參與不足，近年來(lái)擴(kuò)面速度緩慢；稅收優(yōu)惠型個(gè)人養(yǎng)老金制度試點(diǎn)剛剛起步，向社會(huì)普及推廣任務(wù)較重。二是待遇水平較低，資產(chǎn)積累不足。長(zhǎng)期以來(lái)，養(yǎng)老金待遇主要依賴基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供，且整體替代率呈下降趨勢(shì)，二、三支柱養(yǎng)老金繳費(fèi)水平較低，社會(huì)養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備不足。三是體制機(jī)制改革相對(duì)滯后，可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。在老齡化形勢(shì)下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)支付壓力較大，各項(xiàng)參量式改革調(diào)整措施有待推出落實(shí)；二、三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)在稅收優(yōu)惠、加入機(jī)制和投資安排等方面，也有待出臺(tái)更具吸引力和便利加入的激勵(lì)措施。未來(lái)，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)應(yīng)放在整體框架下，在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、參保加入機(jī)制、繳費(fèi)和待遇保障水平以及投資管理等方面，做出統(tǒng)一規(guī)劃安排。

　　深化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量全覆蓋

　　在多層次保障體系中，國(guó)家主導(dǎo)的法定保障體系為普惠和兜底型制度，起到基礎(chǔ)保障作用。目前改革的重點(diǎn)任務(wù)主要包括，一是以全民參保計(jì)劃為基礎(chǔ)，繼續(xù)推進(jìn)擴(kuò)大社保覆蓋面，尤其是盡快將大規(guī)模的流動(dòng)人口、靈活就業(yè)群體和新就業(yè)形態(tài)群體納入保障，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。為此，應(yīng)著力增強(qiáng)社保制度參保的便攜性，降低繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和參保門檻，開放參保戶籍限制，探索適合新就業(yè)形態(tài)群體的參保機(jī)制。二是深入推進(jìn)社保征收體制改革，促進(jìn)征繳法制化，增強(qiáng)繳費(fèi)積極性。在實(shí)現(xiàn)人群全覆蓋目標(biāo)基礎(chǔ)上，提高覆蓋質(zhì)量，促進(jìn)長(zhǎng)繳多得、多繳多得，實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收。三是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制、便利化社保轉(zhuǎn)移接續(xù)，促進(jìn)社保制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展。四是加快完善養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度。逐步加大基金調(diào)劑力度，最終向全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支過(guò)渡。

　　打通制度銜接，建立二、三支柱統(tǒng)一管理體制

　　從本質(zhì)上講，二、三支柱都建立在個(gè)人賬戶基礎(chǔ)之上，采取市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。因此，在政策設(shè)計(jì)上，可考慮打通二者的銜接設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是在稅優(yōu)政策上進(jìn)行銜接?，F(xiàn)階段，企業(yè)（職業(yè)）年金覆蓋的人群有限，很多單位沒(méi)有建立年金計(jì)劃。第二支柱與第三支柱個(gè)人享受稅收優(yōu)惠的比例或額度可予打通，即如果職工參加企業(yè)（職業(yè)）年金個(gè)人繳費(fèi)沒(méi)有達(dá)到稅優(yōu)上限的比例或額度，可將差額部分追加至個(gè)人賬戶的繳費(fèi)上限；如果職工所在單位沒(méi)有建立年金計(jì)劃，可將全部比例或額度追加至個(gè)人賬戶的繳費(fèi)上限。這一制度銜接設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)是能夠充分考慮不同群體的公平性，即將二、三支柱的個(gè)人繳費(fèi)稅優(yōu)額度合并提供給所有人。二是在投資管理上進(jìn)行銜接。二、三支柱均采用委托人投資運(yùn)營(yíng)模式，由專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，在治理結(jié)構(gòu)、投資政策和待遇發(fā)放方式等方面都應(yīng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，方便參保者，并建立統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。三是實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)、賬戶記錄和基金轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面的銜接，以統(tǒng)一的賬戶管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，當(dāng)參保人在不同性質(zhì)的單位間轉(zhuǎn)換工作及跨地域流動(dòng)時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)二、三支柱養(yǎng)老金賬戶間的無(wú)縫對(duì)接。

　　加強(qiáng)立法和稅收優(yōu)惠政策支持，推動(dòng)二、三支柱普惠發(fā)展

　　補(bǔ)充養(yǎng)老金的發(fā)展離不開國(guó)家政策引導(dǎo)支持。第二支柱年金制度發(fā)展可以在以下方面著力。一是放寬加入年金計(jì)劃的限制條件。例如，取消對(duì)企業(yè)盈利性等方面的要求，放寬在單位繳費(fèi)歸屬期等方面的限制。在職業(yè)年金發(fā)展上，著重解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制外人員參保問(wèn)題，并加快做實(shí)單位繳費(fèi)部分的賬戶資金。二是放開年金投資的個(gè)人投資選擇權(quán)，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老金投資產(chǎn)品，引入目標(biāo)日期基金和默認(rèn)投資工具，為職工提供簡(jiǎn)化的投資產(chǎn)品選項(xiàng)。三是進(jìn)一步拓寬年金投資范圍和渠道，豐富年金產(chǎn)品投資選擇，提高投資權(quán)益類資產(chǎn)的上限。

　　針對(duì)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展，應(yīng)加大稅收優(yōu)惠支持和試點(diǎn)推進(jìn)政策。在模式選擇上，考慮到中國(guó)實(shí)行的是分類個(gè)人所得稅制，未來(lái)改革的目標(biāo)是綜合所得稅制，建議實(shí)行“雙向稅優(yōu)”政策，即在實(shí)行“延稅型”的EET（退休領(lǐng)取時(shí)納稅）同時(shí)，設(shè)立“免稅型”的TEE賬戶（對(duì)賬戶實(shí)行稅后繳費(fèi)，但在退休領(lǐng)取時(shí)實(shí)行全免的政策，對(duì)投資收益和繳費(fèi)均免征個(gè)稅）。推進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金的普及，需要優(yōu)化稅優(yōu)政策設(shè)計(jì)，可借鑒部分國(guó)家實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助的做法，對(duì)中低收入群體參加個(gè)人養(yǎng)老金制度給予補(bǔ)貼。同時(shí)，二、三支柱養(yǎng)老金發(fā)展成功的關(guān)鍵在于覆蓋人數(shù)能否最大化，能否普惠到各類就業(yè)人員。為此，立法和稅收優(yōu)惠政策應(yīng)面向全民，打破行業(yè)分割和政策壁壘，通過(guò)簡(jiǎn)化的投資管理體制設(shè)計(jì)，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和金融投資工具，為個(gè)人提供方便、高效的服務(wù)。此外，還要健全針對(duì)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者、外出農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員的參保繳費(fèi)機(jī)制，創(chuàng)新探索中小企業(yè)加入年金計(jì)劃和中低收入群體加入個(gè)人養(yǎng)老金的參與機(jī)制，促進(jìn)二、三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及發(fā)展。

　　總之，通過(guò)三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的協(xié)同推進(jìn)，未來(lái)，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的總體發(fā)展目標(biāo)在于，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全民覆蓋，二、三支柱廣泛普及，三支柱制度結(jié)構(gòu)合理，保障適度待遇水平，基金資產(chǎn)儲(chǔ)備充足，管理服務(wù)便攜高效，制度間無(wú)縫銜接，實(shí)現(xiàn)多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的可持續(xù)發(fā)展。