作者：熊柴、陳偉（浙江清華長三角研究院產(chǎn)城融合研究中心）

　　縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同富裕的關(guān)鍵樞紐，在我國未來城鎮(zhèn)化布局中占有重要地位。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》以下筒稱《意見》，指明了縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，將在“十四五”乃至更長時期影響縣域經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

　　推進縣城建設是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

　　縣城在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位十分重要。從區(qū)劃看，縣及縣級市數(shù)量分別為1472個、394個，合計約占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的65%。從人口看，我國一半左右人口居住在縣域，其中縣及縣級市城區(qū)人口合計2.5億，占全國城鎮(zhèn)人口的近30%。從經(jīng)濟看，縣及縣級市GDP體量占全國GDP的近2/5，其中作為縣域經(jīng)濟核心的縣城及縣級市城區(qū)GDP占全國GDP的近1/4。

　　從局部看，縣城發(fā)展總體面臨兩大形勢。一是盡管多數(shù)縣域常住人口在凈流出，縣城人口總體持續(xù)集聚但將日益分化。隨著中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)現(xiàn)象日益增加，農(nóng)民在縣城就業(yè)安家現(xiàn)象普遍。當前占縣城總數(shù)約85%的大多數(shù)縣城人口仍在增長，一些縣城人口增速甚至超過城市，只有約15%的縣城人口在持續(xù)減少。從趨勢看，在城鎮(zhèn)化中后期，隨著人口持續(xù)向大城市、都市圈和城市群集聚，縣城人口將更加呈現(xiàn)持續(xù)集聚、大體穩(wěn)定、持續(xù)減少等差異化趨勢。二是縣城建設發(fā)展明顯滯后，與滿足廣大人民群眾美好生活的需要存在明顯差距。盡管過去縣城建設取得長足進步，但與城市相比，縣城仍普遍存在產(chǎn)業(yè)支撐能力不強、市政設施水平不高、公共服務供給不足、人居環(huán)境質(zhì)量不高等問題。并且，作為通常的縣域政治經(jīng)濟文化中心和人口聚集中心，縣城建設發(fā)展關(guān)系縣城乃至縣域的民生質(zhì)量。

　　從全局看，縣城建設是黨中央、國務院在新發(fā)展階段作出的重要決策部署，短期有利于擴大內(nèi)需，中長期有利于推進新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進共同富裕。從短期看，當前縣城人均市政公用設施固定資產(chǎn)投資、人均消費支出分別僅為城市的1/2、2/3左右，縣城建設有利于開拓新的巨大投資消費空間，促進形成強大國內(nèi)市場。從中長期看，當前縣城城區(qū)人口平均約13萬，縣城建設有利于完善以城市群為主體、以都市圈為重點、以中心城市為引領、中小城市分類發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，縣城建設有利于推進城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，支撐鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；縣城建設將縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距、基本公共服務差距，有利于增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

　　科學認識和正確把握縣城發(fā)展的總體趨勢

　　縣城建設既要立足縣城本身，還要跳出縣城看縣城，從縣域全境以及縣域與周邊地區(qū)特別是大城市的關(guān)系全面把握。重點是做好以下三方面工作：

　　一是分類特色發(fā)展?？h城數(shù)量大、類型多，情況千差萬別，有些縣城人口超過20萬甚至50萬，有些縣城人口不到5萬甚至不到1萬。推進縣城建設需充分尊重縣城發(fā)展規(guī)律、立足地方實際條件，在完善產(chǎn)業(yè)支撐、市政設施、公共服務、人居環(huán)境等四大領域綜合服務功能的基礎上，突出特色、錯位發(fā)展。中央以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎、結(jié)合都市圈城市群規(guī)劃發(fā)展，首次將縣城劃分為五類并提出原則性指引：加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專業(yè)功能縣城，合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，引導人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。并且，鑒于縣城產(chǎn)業(yè)基礎普遍薄弱，政策高度重視培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并基于五類縣城劃分提出不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。但需注意的是，五類縣城劃分并非是完全并列的關(guān)系，其中存在重疊。比如，第一類位于大城市周邊的縣城依據(jù)是否位于都市圈和城市群范圍內(nèi)劃分，而全國位于都市圈范圍內(nèi)、都市圈外城市群內(nèi)、城市群外的縣城數(shù)量大約各占1/3，即使是都市圈內(nèi)的縣城也有可能同時為其他類型縣城。因此，縣城建設需按照分類引導的原則，堅持“一縣一策”。

　　二是輻射帶動鄉(xiāng)村?？h城建設不只是要把縣城建好，還要輻射帶動縣域廣大鄉(xiāng)村，讓縣城建設發(fā)展的成果更加惠及整個縣域。當前我國5億農(nóng)村常住人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)，即使城鎮(zhèn)化率在2035年達到約75%，鄉(xiāng)村常住人口仍將高達約3.5億。與2020年縣城建設相關(guān)文件對比，本次文件的一大亮點是促進縣城與鄉(xiāng)村功能銜接互補，要求推進縣城基礎設施、公共服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，核心是建立健全縣城輻射帶動鄉(xiāng)村的長效機制?？紤]到鄉(xiāng)村人口仍在大量向城鎮(zhèn)集聚，在推動縣城輻射帶動鄉(xiāng)村工作中，要以發(fā)展的眼光看問題，既要立足縣域人口分布現(xiàn)狀、也要立足長遠，兼顧公平與效率，創(chuàng)新縣城輻射帶動鄉(xiāng)村的模式和方式，促進相關(guān)建設在短期和中長期的效益優(yōu)化。

　　三是統(tǒng)籌發(fā)展安全?？h城建設需回答錢從哪來、地怎么管、怎么建設等核心問題，這些問題分別與財政安全、糧食安全、文化和生態(tài)安全等問題密切相關(guān)。針對“錢從哪來”問題，鑒于縣級層面財力普遍不足、一些地方債務風險較為突出等情況，政策要求在科學編制和完善建設方案的基礎上，區(qū)分不同類型建設項目性質(zhì)，通過多種方式積極引導支持各類市場主體廣泛參與，并及時總結(jié)推廣示范地區(qū)典型經(jīng)驗。針對“地怎么管”問題，鑒于縣城建設用地利用總體粗放和鄉(xiāng)村建設用地存量巨大等情況，政策要求嚴格落實耕地和永久基本農(nóng)田，加強存量建設用地再開發(fā)，合理安排新增建設用地指標，穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市等。同時，政策還首次提出建立健全省以下財政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人地錢三掛鉤機制。針對“怎么建設”問題，鑒于一些地區(qū)在建設中“貪大媚洋求怪”以及只重視“面子”、不重視“里子”等情況，政策要求守住歷史文化根脈、防控災害事故風險。