作者：張紅鳳（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授）

　　張新穎（山東省社科理論重點(diǎn)研究基地山東財(cái)經(jīng)大學(xué)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換研究基地研究人員）

　　城鎮(zhèn)化的推進(jìn)意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的多重變革，其在我國(guó)的迅猛發(fā)展對(duì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)產(chǎn)生了突破性、顛覆性的改變。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化以大中型城市為核心，縣城處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的外圍地帶。伴隨著城鎮(zhèn)化增速的逐漸放緩，疊加新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等時(shí)代背景的變化，我國(guó)城鎮(zhèn)化正逐漸轉(zhuǎn)向以縣城為載體的縣域城鎮(zhèn)化。今年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），其中，對(duì)增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、提升縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能等戰(zhàn)略任務(wù)作出具體部署。這一政策導(dǎo)向表明，縣城將是下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展將成為我國(guó)未來(lái)一段時(shí)間推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵內(nèi)容。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展為縣域城鎮(zhèn)化提供內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力

　　馬克思在論述社會(huì)再生產(chǎn)理論時(shí)提出生產(chǎn)資料生產(chǎn)優(yōu)先增長(zhǎng)的規(guī)律，強(qiáng)調(diào)社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程要優(yōu)先發(fā)展工業(yè)。這一理論在實(shí)踐中得到驗(yàn)證，從我國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程的不同階段都有支柱產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)，由產(chǎn)業(yè)發(fā)展拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而再帶動(dòng)以城鎮(zhèn)化為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。如20世紀(jì)80年代的電子裝配和輕工紡織產(chǎn)業(yè)、90年代的家電產(chǎn)業(yè)和重化工業(yè)，21世紀(jì)以來(lái)的汽車(chē)制造、電子與通信制造、機(jī)械制造以及房地產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展助推了不同時(shí)期的城鎮(zhèn)化發(fā)展，促使我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高至2021年的64.7%。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展提供內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，主要集中于以下三個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)活動(dòng)匯聚人力、物力和財(cái)力，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然條件。生產(chǎn)是價(jià)值創(chuàng)造、價(jià)值增值的過(guò)程，必須要完成從要素投入到要素產(chǎn)出。勞動(dòng)力、原材料、土地以及資金的投入是生產(chǎn)的開(kāi)端，因而產(chǎn)業(yè)活動(dòng)一旦開(kāi)始就會(huì)伴隨著人力資本集聚、資金積累；產(chǎn)業(yè)活動(dòng)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，可以帶動(dòng)人口轉(zhuǎn)移、消費(fèi)升級(jí)、城鎮(zhèn)范圍擴(kuò)大，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)的虹吸效應(yīng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展二者之間可以相互促進(jìn)、相互轉(zhuǎn)化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的比重上升為主要任務(wù)，而城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要特征之一是農(nóng)業(yè)工業(yè)化，二者均以產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)部門(mén)向非農(nóng)部門(mén)轉(zhuǎn)移為衡量標(biāo)準(zhǔn)，其發(fā)展過(guò)程交織影響、發(fā)展成果可以共享，彼此間能夠?qū)崿F(xiàn)相互促進(jìn)與轉(zhuǎn)化。三是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革引發(fā)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深刻調(diào)整，強(qiáng)化了縣域城鎮(zhèn)化的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)過(guò)去的后發(fā)優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證了幼稚產(chǎn)業(yè)通過(guò)技術(shù)引進(jìn)、知識(shí)學(xué)習(xí)等途徑可以縮短發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展、趕超發(fā)展。目前來(lái)看，在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整的機(jī)遇下，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展具有明顯的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，如能抓住產(chǎn)業(yè)調(diào)整的歷史機(jī)遇與重大機(jī)會(huì)，必將加速縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

　　加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵

　　目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化已由快速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向平緩增長(zhǎng)，推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化既是尋求城鎮(zhèn)化新的增長(zhǎng)動(dòng)力的主要途徑，也是改變長(zhǎng)期以來(lái)城鎮(zhèn)化布局不合理的重要方式?？h域城鎮(zhèn)化的癥結(jié)聚焦于產(chǎn)業(yè)、人口、資金、消費(fèi)等方面，如產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)鏈條短、層次低、核心競(jìng)爭(zhēng)力不足、結(jié)構(gòu)與布局不合理等現(xiàn)象突出；人力資本不足，高學(xué)歷、高技術(shù)人才缺乏，人口老齡化問(wèn)題不同程度地存在；財(cái)力不足，政府稅收能力、社會(huì)融資能力、資金使用可持續(xù)能力面臨挑戰(zhàn)；居民消費(fèi)不振，消費(fèi)意愿、消費(fèi)能力、消費(fèi)活力有待提升等等。這些難題導(dǎo)致縣城經(jīng)濟(jì)根基脆弱、缺乏良性循環(huán)，制約著縣域城鎮(zhèn)化的步伐。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展是解決縣域城鎮(zhèn)化這一系列難題的關(guān)鍵所在。在區(qū)域協(xié)調(diào)、工農(nóng)平衡、共同富裕等城鎮(zhèn)化內(nèi)在要求之下，縣域城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要遵循三個(gè)基本方向：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化。當(dāng)前我國(guó)縣城產(chǎn)業(yè)偏向于消費(fèi)型而非生產(chǎn)型，產(chǎn)業(yè)類(lèi)型主要涵蓋第一產(chǎn)業(yè)中的農(nóng)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)中的簡(jiǎn)單加工制造業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)中的商業(yè)與餐飲業(yè)等，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，培育支撐縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)是當(dāng)務(wù)之急。二是產(chǎn)業(yè)就業(yè)擴(kuò)大化。以大中城市為核心的城鎮(zhèn)化遺留下的城鎮(zhèn)化的區(qū)域不平衡不充分、農(nóng)村空心化等難題，導(dǎo)致縣城吸納就業(yè)能力不強(qiáng)而農(nóng)村勞動(dòng)人口半失業(yè)狀態(tài)同時(shí)存在，解決就業(yè)供需結(jié)構(gòu)性矛盾、穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的又一方向。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與縣域城鎮(zhèn)化的深度融合化。積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與縣域城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)需求相匹配、產(chǎn)業(yè)選擇與縣城要素優(yōu)勢(shì)相契合、產(chǎn)業(yè)變革方向與城鎮(zhèn)化一般發(fā)展規(guī)律相符合，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與縣域城鎮(zhèn)化的廣泛滲透、相互交織與深度融合。

　　分類(lèi)打造縣域產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化加速發(fā)展

　　在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的背景下，區(qū)別于以往工業(yè)化時(shí)代主要聚焦于發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、增值能力等屬性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加了產(chǎn)業(yè)空間關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)上下游對(duì)接等新的關(guān)注點(diǎn)，促使產(chǎn)業(yè)走向以“鏈”為核心的發(fā)展模式?？h域城鎮(zhèn)化的發(fā)展也必將遵循這一趨勢(shì)，以打造縣域產(chǎn)業(yè)鏈為城鎮(zhèn)化道路的切入點(diǎn)?！兑庖?jiàn)》指出要“科學(xué)把握功能定位，分類(lèi)引導(dǎo)縣城發(fā)展方向”，因此，因地制宜、分類(lèi)施策構(gòu)建主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈條，成為破解縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展痛點(diǎn)、打通縣域城鎮(zhèn)化堵點(diǎn)的重要路徑。

　　一般縣城應(yīng)重視承接一般性制造業(yè)轉(zhuǎn)移。在基本公共服務(wù)難以保障、縣域綜合承載能力不足、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能不健全的情況下，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展要遵循“循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，避免盲目追求產(chǎn)業(yè)規(guī)模加劇縣域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)危機(jī)，應(yīng)利用自身勞動(dòng)力用工成本與土地成本優(yōu)勢(shì)，承接先進(jìn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移。如工業(yè)較為成熟的大中型城市，人口紅利喪失，用工成本攀升，一般縣城可以承接這類(lèi)城市的一般性制造業(yè)產(chǎn)業(yè)。通過(guò)承接這類(lèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，一方面可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移；另一方面有助于抓住國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與新發(fā)展格局構(gòu)建的契機(jī)，逐步參與到國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈與價(jià)值鏈循環(huán)中。

　　衛(wèi)星縣城應(yīng)重視承接中心城市的產(chǎn)業(yè)鏈條延伸。中心城市具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)輻射能力。與中心城市地理相鄰的衛(wèi)星縣城具有顯著優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套，延伸中心城市產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)中心城市與衛(wèi)星縣城的錯(cuò)位發(fā)展、依存發(fā)展。在實(shí)踐中，一方面要破除市縣邊界思維，加強(qiáng)市縣互聯(lián)網(wǎng)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，突出衛(wèi)星縣城低成本、近距離的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)；另一方面充分發(fā)揮中心城市的極化效應(yīng)、擴(kuò)散效應(yīng)、涓滴效應(yīng)，以中心城市產(chǎn)業(yè)體系帶動(dòng)縣城產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建，通過(guò)重點(diǎn)幫扶、結(jié)對(duì)子等形式，打造“中心城市引領(lǐng)、市縣相互促進(jìn)”的發(fā)展新局面。

　　特色縣城應(yīng)重視基于自然稟賦發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)鏈條。目前我國(guó)共有縣級(jí)行政單元1483個(gè)，縣城在區(qū)位條件、自然資源蘊(yùn)藏等稟賦方面存在顯著的空間異質(zhì)性，必須根據(jù)縣城自身特點(diǎn)與稟賦條件，科學(xué)布局產(chǎn)業(yè)鏈條，將自然稟賦優(yōu)勢(shì)逐步轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)偏好優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)，凸顯縣域經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、具有發(fā)展農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)的縣城，構(gòu)建精品農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條；在具備文化或自然景觀優(yōu)勢(shì)的縣城，構(gòu)建特色旅游產(chǎn)業(yè)鏈條；在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)型的縣城，構(gòu)建生態(tài)化產(chǎn)業(yè)鏈條；在存在運(yùn)輸樞紐、地理位置處于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的縣城，打造交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)鏈條，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈通暢。